80 miliardi di misure espansive dal 2013 ad oggi; di Giampaolo Galli e Luca Gerotto, 7 ottobre 2019, Osservatorio sui Conti Pubblici

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Come ogni anno alla vigilia della sessione di bilancio, un esiguo numero di persone al Ministero dell’Economia è tenuta a fare il necessario e meritorio lavoro di trovare le coperture, mentre nei discorsi pubblici si parla solo di maggiori spese o minori entrate. Per dare un contributo a questo lavoro, in questa nota ripercorriamo le principali misure espansive (aumenti di spesa o riduzioni di entrate) che sono state attuate nelle ultime due legislature. La lista è molto lunga e somma a circa 80 miliardi di euro. Una strada per trovare risorse può essere quella di valutare queste misure, verificando se abbiano avuto l’effetto sperato o se sia preferibile spendere diversamente quelle risorse: ad esempio, per evitare che l’IVA aumenti.

Ogni manovra economica introduce innovazioni normative, quasi tutte motivate da buone intenzioni, ma di rado si fa una valutazione a posteriori per verificare, a distanza di tempo, se le innovazioni abbiano avuto effettivamente l’effetto sperato e quindi se valga la pena mantenerle (o anche potenziarle), oppure se sia preferibile impiegare le risorse altrove. Questa valutazione è possibile e viene fatta in vari Paesi, e anche dalla Commissione Europea per le norme di sua competenza.

In Italia non solo non vi è una valutazione a posteriori, ma manca addirittura l’elenco delle misure che sono state prese negli ultimi anni e del loro costo attuale. Idealmente, si dovrebbe poter associare ad ogni voce del bilancio pubblico le norme che, almeno negli ultimi anni, ne hanno determinato la configurazione attuale in termini di costo/beneficio per la finanza pubblica e per gli utenti. Un elenco siffatto, che attualmente è disponibile solo per quanto riguarda le “spese fiscali”, sarebbe quanto mai utile per capire dove si potrebbero reperire risorse qualora ciò sia necessario. E darebbe un contributo importante alla trasparenza sui conti pubblici.

In questa nota si dà un primo contributo in questa direzione, presentando un elenco delle misure espansive che sono state assunte dalle manovre economiche varate nelle ultime due legislature – cioè quelle dei Governi Letta, Renzi, Gentiloni e Conte I.

Per non fare un elenco pressoché infinito, ma poco utile, ci si limita alle misure che dovrebbero valere almeno 250 milioni per il 2020 (si veda la Tavola 1). Ad ogni voce di bilancio, distinte fra maggiori spese e minori entrate, sono associate a) la norma che ha introdotto le modifiche e b) le norme su cui tali modifiche hanno inciso.

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Il risultato è che si possono individuare oltre quaranta innovazioni normative (o sostanziali modifiche alla normativa preesistente) che valgono complessivamente circa 80 miliardi fra maggiori spese e minori entrate. In realtà le misure espansive che sono state adottate sono di più di queste, perché qui non si considerano le misure che hanno avuto effetti temporanei e non sono più in vigore nel 2020, o altre che dovevano essere permanenti ma sono state nel frattempo abrogate. Ciò comporta che l’elenco non comprende misure importanti e costose come, ad esempio, le decontribuzioni che hanno accompagnato l’introduzione del Jobs Act nel 2015.

Dal momento che, come si è detto, non esiste un database che riassuma le varie innovazioni normative che sono state apportate negli anni, con relativi riferimenti normativi, la lista riportata nella Tavola 1 è stata stilata analizzando, con riguardo alle Leggi di Bilancio ed agli eventuali Decreti Fiscali dal 2013 (Manovra economica 2014) al 2018 (Manovra economica 2019) più il recente Decreto Crescita (dl 34/2019), i testi di leggi e decreti e le relative relazioni tecniche, le note di lettura predisposte dal Servizio Bilancio di Camera e Senato, il rapporto annuale sulle spese fiscali ed i riepiloghi degli effetti finanziari stilati dalla Ragioneria Generale dello Stato.[1] È verosimile che siano intercorse delle variazioni in itinere, dato che spesso le leggi approvate in corso d’anno prevedono delle modifiche al Bilancio dello Stato, ma queste non dovrebbero influenzare i risultati, dato che le leggi in corso d’anno possono modificare l’allocazione delle risorse, ma non i saldi complessivi. Va anche rilevato che, trattandosi di cifre per il 2020, si parla ovviamente di previsioni: le varie misure potrebbero avere un tiraggio superiore o inferiore. I più recenti esempi sono Quota 100 e Reddito di Cittadinanza, che sulla carta dovrebbero costare complessivamente 16 miliardi nel 2020, ma in realtà costeranno, secondo le più recenti stime INPS riportate dagli organi di stampa, 4 miliardi in meno. Sono comunque previsioni utili a comprendere l’ordine di grandezza dei vari interventi.

Una panoramica

Abbiamo parlato di oltre quaranta voci. Ma di cosa si tratta? Per i dettagli rimandiamo alla Tavola 1; nel complesso, le maggiori uscite ammontano a circa 50,2 miliardi e le minori entrate a 30 miliardi. Minori entrate e maggiori uscite si equivalgono invece se si considerano gli “80 Euro”, che sono formalmente inquadrati come una spesa e non come una riduzione di imposta, cioè una minore entrata.

Va osservato che qui si considerano solo le misure espansive, ma nel corso degli anni sono state attuate numerose misure di contenimento della spesa; il fatto che ci siano già stati interventi in questa direzione rende più difficile il lavoro di chi deve individuare ulteriori importanti coperture.

L’effetto netto, come riportato nella Tavola 2, è che fra il 2012 e il 2018 (ultimo anno per cui sono disponibili i dati) la spesa complessiva si è ridotta sia in termini reali, ossia è cresciuta meno dell’inflazione, sia in percentuale al Pil; in parallelo alla riduzione della spesa si è registrata anche una riduzione delle entrate, sia in termini reali che rispetto al Pil, seppur con minore intensità. Nello specifico, la spesa complessiva è aumentata di 32,8 miliardi, pari al 4 per cento, a prezzi correnti, ma è diminuita dell’1,6 per cento a prezzi costanti. In gran parte il contenimento della spesa è dovuto al crollo degli investimenti pubblici (si vedano nella Tavola 2 le spese in conto capitale) ed alla diminuzione dei tassi di interesse. Tuttavia, anche considerando la spesa al netto di queste due voci – dunque la spesa corrente primaria – si ottiene, sempre con riferimento al periodo 2012-2018, un aumento piuttosto moderato: +8,3 per cento a prezzi correnti e +2,6 per cento a prezzi costanti; in rapporto al Pil, questa componente della spesa si è mantenuta costante.

Con riferimento ai provvedimenti espansivi elencati nella Tavola 1, si può osservare che essi riguardano molteplici ambiti. Fra i più rilevanti, troviamo: i) misure per agevolare l’uscita anticipata dal lavoro o per sostenere il reddito dei pensionati con un assegno basso; ii) contrasto alla povertà, come il Reddito di Cittadinanza che ha inglobato anche il preesistente Reddito di Inclusione; iii) tagli al cuneo fiscale, fra cui il “Bonus 80 Euro”; iv) investimenti pubblici, sia a livello centrale che territoriale; v) fondi per le assunzioni ed i rinnovi nel contratto nel pubblico impiego; vi) contributi agli Enti Locali; vii) riduzioni della tassazione per le imprese, incluse le piccole partite IVA (il “regime dei minimi”) ed interventi in settori specifici, come quello bancario e assicurativo; viii) incentivi agli investimenti privati in ricerca e sviluppo, alle assunzioni ed al reinvestimento degli utili; ix) numerose rivisitazioni alla tassazione sugli immobili, come la TASI prima introdotta e poi abolita (per la prima casa), e numerose esenzioni e deduzioni sull’IMU; x) la riforma della scuola; xi) l’ampliamento della copertura degli ammortizzatori sociali; xii) misure per il sostegno alle famiglie e alla natalità.

Come si vede dai titoli, quasi tutte le misure hanno una loro ragion d’essere, anche se all’interno di ciascuno di questi titoli si nascondono spesso norme settoriali e particolaristiche che favoriscono questo o quel settore e a volte addirittura singole aziende o singole istituzioni pubbliche.

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Anche se per buona parte di questi provvedimenti è difficile pensare ad una cancellazione, avere a disposizione una lista che vale circa 80 miliardi può permettere di rimodulare alcune di queste misure, auspicabilmente quelle meno efficaci o che non si sono rivelate capaci di raggiungere gli scopi prefissi al momento della loro stesura, per trovare coperture utili. Ovviamente, è altrettanto importante assicurarsi che i provvedimenti raggiungano le persone giuste: in tal senso, vanno ad esempio avviati i controlli sul campo per verificare che i percettori di pensioni Quota 100 e del Reddito di Cittadinanza abbiano effettivamente i requisiti, fra i quali vi è ovviamente quello di non avere un lavoro non dichiarato o in nero.

Più in generale, al di là delle urgenze contingenti, legate in gran parte al superamento delle clausole di salvaguardia, sarebbe sempre buona norma condurre regolari valutazioni sull’efficacia delle misure in vigore: significherebbe sapere con largo anticipo quali sono le misure nei fatti meno valide, da cui prelevare le risorse da adoperare per nuovi provvedimenti o, perché no, per rafforzare quelli esistenti e funzionanti.

Tav. 1: Innovazioni normative introdotte dalle manovre economiche dal 2014 al 2019 ed indebitamento netto per il 2020 (valori in miliardi di euro)

VOCE

Maggiore spesa

Minore entrata

Legge di riferimento

Legge che apporta la modifica

Bonus 80 Euro

9,4

art. 1, c. 12-15 L. 190/2014

Quota 100 ed altri provvedimenti minori

8,3

art. 1, c. 256 L. 145/2018

Lotta alla povertà e l’inclusione sociale + Reddito di cittadinanza 

 

 

2,2

art. 1, c. 386-389 L. 208/2015

art. 1 c. 238 L. 232/2016

art. 1 c. 197 L. 205/2017

5,9

art. 1, c. 255-258 L. 145/2018

Totale

8,1

 

Contratti della PA

 

1,9

art. 1, c. 364 L. 232/2016

1,7

art. 48, c.1 dlgs 165/2001

art 1 c 379 L. 205/2017

0,9

art. 48, c.1 dlgs 165/2001

art 1 c 436 L. 145/2018

Totale

4,5

Fondi da ripartire per il rilancio degli investimenti e dello sviluppo del Paese 

3,0

art. 1 c. 140 L. 232/2016

 

1,2

art. 1 c. 140 L. 232/2016

art. 1 c. 1072 L. 205/2017

Totale

4,2

Riduzione IRES dal 27,5% al 24%

4,0

art. 1, c. 61-63 L. 208/2015

Deduzione del costo del lavoro da imponibile IRAP

3,9

art. 1, c. 20, 22-25 L.190/2014

Abolizione TASI abitazione principale ed esenzione inquilini

3,6

art. 1 c. 14 a)-b) L. 208/2015

Regime fiscale agevolato per autonomi (aliquota sostitutiva 15%)

0,8

art. 1, c. 54-89 L.190/2014

 

0,3

art. 1, c. 111-113 L. 208/2015

 

1,8

art. 1, c. 9-11 L. 145/2018

Totale

2,9

Svalutazione e perdite su crediti – banche, finanziarie ed assicurazioni

2,7

art. 1, c. 158-161 L. 147/2013

Investimenti per gli enti territoriali

2,3

art. 1 c. 122 L. 145/2018

Aliquota IRES ridotta al 21,5% per gli utili accantonati a riserve

1,7

art. 2 L. 58/2019

Incremento detrazioni IRPEF redditi da lavoro dipendente

1,7

art. 1, c. 127 L. 147/2013

Realizzazione de “La Buona Scuola”

1,6

art. 1, c. 4 L. 190/2014

 

 

Riduzioni premi e contributi e revisione tariffe INAIL

1,2

art. 1, c. 128 L. 147/2013

 

0,4

art. 1, c. 1121-1122 L. 145/2018

Totale

1,6

Esonero contributivo previdenziale per l’assunzione a tempo indeter. di giovani

1,5

art. 1, c. 100 L. 205/2017

Rifinanziamento degli ammortizzatori sociali

1,5

art. 1, c. 107-108 L.190/2014

0,2

art. 1. c. 125-132 L.190/2014

Misure per le famiglie

0,7

art. 1, c. 353 L. 232/2016

 

0,3

art. 1, c. 125-132 L.190/2014

 art. 1, c. 2 L. 136/2018

Totale

1,3

Investimenti amministrazioni centrali

1,2

art. 1, c. 95 L. 145/2018

Revisione imposte patrimonio immobiliare

1,0

art. 1, c. 639-721 L. 147/2013

Rimborso alle Regioni per l’acquisto di medicinali innovativi

1,0

art. 1, c. 400-401 L. 232/2016

Esenzione IMU terreni agricoli ed imbullonati

 

1,0

art. 1, c. 13 L. 208/2015

Finanziamento di interventi in favore degli Enti territoriali

1,0

art. 1, c. 438 L. 232/2016

Detassazione premi di produttività

0,6

art. 1, c. 182-189 L. 208/2015

 

0,4

art. 1, c. 182-189 L. 208/2015

art. 1, c. 160 L. 232/2016

Totale

1,0

Detrazione sismabonus

0,9

art. 14, L. 90/2013

art. 1 c. 2 L. 232/2016

Investimenti rischio idraulico ed idrogeologico

0,8

art. 1, c. 1029 L. 145/2018

Quattordicesima mensilità pensionati

0,8

art. 1, c. 187 L. 232/2016

Contributo alle Province ed alle Città Metropolitane delle RSO

0,5

art. 1, c. 754 L. 208/2015

                 ~Province, Città Metr., piccoli Comuni e fusioni di Comuni

0,2

art. 1, c. 838,840,843,862,869 L. 205/2017

Totale

0,6

Pensionamento anticipato per lavoratori precoci

0,6

art. 1, c. 203 L. 232/2016

Rafforzamento dell’autonomia scolastica 

0,4

art. 1, c. 366 L. 232/2016

 

0,2

art. 1, c. 366 L. 232/2016

art. 1 c. 613 L. 205/2017

Totale

0,6

Deducibilità IMU immobili strumentali

0,2

art. 4, c. 11 dlgs 23/2011

art. 1 c. 715 L. 147/2013

 

0,2

art. 4, c. 11 dlgs 23/2011

art. 1 c 12 L. 145/2018

 

0,2

art. 4, c. 11 dlgs 23/2011

art. 3 L. 58/2019

Totale

0,5

Emergenza sismica 2016 – Credito d’imposta ricostruzione privata e contributi ricostruzione pubblica

0,5

art. 1, c. 362 L. 232/2016

Investimenti dei Comuni per messa in sicurezza e manutenzione scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale, territori e investimenti delle Regioni per edifici e territori

0,2

art. 1, c. 853 L. 205/2017

 

0,3

art. 1, c. 107 e 892 L. 145/2018

Totale

0,4

Credito d’imposta per attività di ricerca e sviluppo

0,7

art. 3, L. 9/2014

art. 1 c 15-16 L. 232/2016

 

-0,3

art. 3, L. 9/2014

art. 1 c. 70 L. 145/2018

Totale

0,4

Aumento della deduzione imponibile IRAP a 5.000 euro ed Abolizione IRAP per le imprese agricole e della pesca

0,4

art. 1, c. 70-72 e 123-124 L. 208/2015

Cooperazione internazionale allo sviluppo

0,4

art. 18, c. 2 c) L. 125/2014

art. 18 c. 2 c) L. 125/2014

Utilizzo avanzo vincolato per investimento nell’ambito del patto nazionale incentivato

0,4

art. 1, c. 485-492, 507 L. 232/2016

art. 1 c. 874 L. 205/2017

Incremento del fondo per finanziare le assunzioni di personale (PA)

0,3

art. 1, c. 364 L. 232/2016

art. 1 c. 298 L. 145/2018

Ristoro risparmiatori

0,3

art. 1 c. 493 L. 145/2018

Riduzione aliquota contributiva lavoratori autonomi

0,3

art. 1, c. 165 L. 232/2016

Fondo per il capitale immateriale, la competitività e la produttività della fondazione

0,3

art. 1, c. 1091 L. 205/2017

 

-0,04

art. 1, c. 1091 L. 205/2017

art. 1 c. 488 L. 145/2018

Totale

0,3

No tax area pensionati con età inferiore ai 75 anni

0,3

art. 1, c. 210 L. 232/2016

Centri per l’impiego ed ANPAL

0,3

art. 1, c. 794-797 L. 205/2017

TOTALE MISURE

50,2

30

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su testi e relazioni tecniche delle Leggi di Stabilità 2014-2016 e Leggi di Bilancio 2017-2019, Note di Lettura redatte dal Servizio Bilancio della Camera e del Senato, prospetti riepilogativi degli effetti finanziari redatti dalla RGS ed il rapporto annuale sulle spese fiscali 2018. Gli indebitamenti netti sono calcolati al netto degli eventuali effetti riflessi. Valori espressi in miliardi di euro ed arrotondati alle centinaia di milioni; eventuali discrepanze tra il totale e le componenti sono attribuibili ad arrotondamenti.

 

Tav. 2: Entrate ed uscite della PA, 2012-2018

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Var. 2012-18

Prezzi Correnti (mld euro)
Uscite della PA

822

822

828

833

831

845

855

33

su anno prec.(%)

 

0,0

0,7

0,6

-0,3

1,7

1,1

4,0

  – uscite correnti

759

765

769

766

775

779

796

37

su anno prec.(%)

 

0,8

0,6

-0,5

1,3

0,4

2,2

4,9

    – – interessi

84

78

75

68

66

65

65

-19

su anno prec.(%)

 

-7,1

-4,3

-8,6

-2,7

-1,4

-1,0

-22,9

    – – uscite primarie correnti

675

687

695

697

709

713

732

56

su anno prec.(%)

 

1,7

1,1

0,4

1,7

0,6

2,5

8,3

  – uscite primarie in conto capitale

63

57

58

67

55

66

58

-4

su anno prec.(%)

 

-9,4

2,9

15,1

-18,0

19,9

-11,8

-6,9

  per memoria: uscite primarie

738

744

753

765

765

780

790

52

su anno prec.(%)

 

0,8

1,2

1,6

0,0

2,0

1,3

7,0

Entrate della PA

774

776

780

791

790

803

816

42

su anno prec.(%)

 

0,2

0,5

1,4

-0,1

1,7

1,6

5,4

Prezzi Costanti (mld euro, anno base 2010)
Uscite della PA

799

789

787

785

774

784

786

-13

su anno prec.(%)

 

-1,2

-0,2

-0,3

-1,4

1,3

0,3

-1,6

  – uscite correnti

738

735

732

722

723

723

733

-5

su anno prec.(%)

 

-0,4

-0,4

-1,4

0,1

0,0

1,4

-0,7

    – – interessi

81

75

71

64

62

61

59

-22

su anno prec.(%)

 

-8,2

-5,2

-9,5

-3,8

-1,8

-1,8

-27,0

    – – uscite primarie correnti

656

660

661

657

661

662

673

17

su anno prec.(%)

 

0,5

0,1

-0,5

0,5

0,2

1,7

2,5

  – uscite primarie in conto capitale

61

55

56

63

51

61

54

-7

su anno prec.(%)

 

-10,5

1,9

14,1

-18,9

19,4

-12,5

-11,8

  per memoria: uscite primarie

717

714

716

721

712

723

727

9

su anno prec.(%)

 

-0,4

0,3

0,6

-1,2

1,6

0,5

1,3

Entrate della PA

752

745

742

745

736

745

751

-1

su anno prec.(%)

 

-1,0

-0,5

0,5

-1,2

1,2

0,8

-0,2

Rapporto al Pil (%)
Uscite della PA

47,7

48,0

47,9

47,4

46,2

46,0

45,8

-2,0

su anno prec.(%)

 

0,3

-0,1

-0,5

-1,3

-0,2

-0,2

-4,1

  – uscite correnti

44,1

44,7

44,5

43,6

43,1

42,4

42,6

-1,5

su anno prec.(%)

 

0,6

-0,2

-1,0

-0,5

-0,7

0,3

-3,3

    – – interessi

4,9

4,6

4,3

3,9

3,7

3,6

3,5

-1,4

su anno prec.(%)

 

-0,3

-0,2

-0,4

-0,2

-0,1

-0,1

-28,9

    – – uscite primarie correnti

39,2

40,2

40,2

39,7

39,4

38,8

39,2

-0,1

su anno prec.(%)

 

0,9

0,1

-0,5

-0,3

-0,6

0,3

-0,1

  – uscite primarie in conto capitale

3,6

3,3

3,4

3,8

3,1

3,6

3,1

-0,5

su anno prec.(%)

 

-0,3

0,1

0,4

-0,8

0,5

-0,5

-14,1

  per memoria: uscite primarie

42,9

43,5

43,6

43,5

42,5

42,4

42,3

-0,6

su anno prec.(%)

 

0,6

0,1

-0,1

-1,1

-0,1

-0,1

-1,3

Entrate della PA

45,0

45,4

45,1

45,0

43,9

43,7

43,7

-1,3

su anno prec.(%)

 

0,4

-0,2

-0,1

-1,1

-0,2

0,0

-2,8

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su dati ISTAT ed IMF

 

 


[1] Leggi di Bilancio per gli anni 2017, 2018 e 2019, Leggi di Stabilità per gli anni 2014, 2015 e 2016. Il rapporto sulle spese fiscali più recente è dell’ottobre 2018, e non considera quindi le modifiche introdotte dalla Manovra 2019. Per le manovre varate fra il 2014 ed il 2016 la Ragioneria Generale dello Stato non includeva ancora gli effetti finanziari gli effetti per il 2020; per queste manovre gli effetti finanziari sono stati desunti da un’analisi combinata del testo normativo, delle relazioni tecniche e delle note di lettura predisposte dal Servizio Bilancio di Camera e Senato

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